Стосовно сучасного стану місцевого самоврядування в Україні існують різні погляди. Попри те що українській державності більше 10 років, суспільство в цьому питанні досі не відійшло від первинної дилеми: є в Україні місцеве самоврядування, чи немає.



Песимісти, ґрунтуючись на фактах власної реальності, запевняють громадськість, що в Україні місцеве самоврядування досі не сформоване. Цікаво, що серед песимістів є чимало представників «незалежних» громадських організацій, які весь час незалежності тільки тим займалися, що брали на розбудову місцевої демократії іноземні гранти, а потім відпрацьовували надані іноземними «спонсорами» кошти.

Оптимісти, також ґрунтуючись на фактах, але вже другої реальності, вимальовують іншу, більшу яскраву картину. На їх думку, в Україні місцеве самоврядування все ж таки є, але воно знаходиться на етапі свого становлення, а всі проблеми, пов’язані з ним, – проблеми розвитку.

Слід зазначити, що лише один раз на рік, тобто один день на рік, з-поміж оптимістів та песимістів спостерігається нечувана єдність. Щороку 7 грудня обидві сторони збираються за святковим столом на фуршетах та банкетах на честь чергової річниці місцевого самоврядування України.

Проте існує також «третя» реальність, яка перебуває на межі оптимізму та песимізму, – це істина, вона знаходиться, як завжди, всередині.

ВИБІР МОДЕЛІ

Місцеве самоврядування на теренах України було завжди. Інша справа, що Україна як держава бере свій початок лише з 24 серпня 1991 р.

Коріння вітчизняного самоврядування простягаються у часи Середньовіччя, коли великими українськими містами «крокувало» Магдебурзьке право. Магдебурзьке право вперше було проголошено у XIII ст. у однойменному німецькому місті. Воно встановлювало порядок виборів, функції й повноваження органів міського самоврядування, суду, купецьких об’єднань, цехів, регулювало питання торгівлі, спадкування, визначало види покарання за різні злочини тощо.

Вперше в Україні Магдебурзьке право отримали міста Галицько-Волинського князівства (м. Санок – 1339 p.). Львів – у 1356 р., Київ користувався ним упродовж трьох років (1494 – 1497 рр.). Пізніше, у XV – XVII ст., статус Магдебурзького права отримали як великі, так й малі міста України. Магдебурзьке право у різні часи мали Вінниця, Глухів, Новгород-Сіверський, Дубни, Житомир, Кам’янець-Подільський, Лубни, Козелець, Полтава, Стародуб, Чернігів та інші. Найбільш довго Магдебурзьке право існувало у Києві (до 1835 р.).

Магдебурзьке право можна вважати праобразом сучасного самоврядування, закріпленого у нормах Європейської Хартії місцевого самоврядування, а також в інших нормативних актах Євросоюзу. Українці обрали саме цю модель побудови влади на місцях. Хоча в ті часи існувала альтернатива – Любецьке право, проголошене для Центрально-Східної Європи.

Існувало місцеве самоврядування на теренах України й за часів Радянської влади. У теорії місцеве самоврядування може бути представлено різними моделями. Наприклад, розрізняються англо-американська, романо-германська (континентальна) та іберійська моделі. Проте Українська РСР обрала іншу модель – радянську, за якою вся влада на місцях підпорядковувалася не громаді, а місцевим радам народних депутатів, які, в свою чергу, підпорядковувалися КПРС. Пізніше на практиці виявилося, що радянська модель далека від досконалості, хоча, звичайно, у світі нічого досконалого немає. Натомість Україна вирішила не йти шляхом удосконалення існуючої на той момент системи. Після проголошення незалежності наша держава зробила вибір на користь класичної західноєвропейської моделі побудови публічної влади на місцях.

Відправною точкою його розвитку, за найпоширенішою думкою, вважають 7 грудня 1990 р., коли був прийнятий Закон УРСР «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування». До речі, ця дата здобула й офіційне визнання, з 2001 р. вона відзначається як професійне муніципальне свято. Через 2 роки, вже у незалежній Україні, згаданий Закон доопрацьований у нову редакцію. Хоча він має користь хіба що для історика, про місцеве самоврядування в ньому йшлося у доволі загальних рисах, тим більш, годі було казати про європейські стандарти. До того ж місцеве самоврядування України в перші роки незалежності взагалі не мало конституційного статусу.

СТРАТЕГІЧНА НЕВИЗНАЧЕНІСТЬ

Прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. надало відчутного імпульсу розвиткові законодавчої бази місцевого самоврядування. Хоча слід зазначити, що цей процес здійснювався безсистемно та непослідовно. На даний момент у правовому полі України нараховується понад три тисячі нормативно-правових актів, в яких згадується термін «місцеве самоврядування», а 700 законів пов’язані із цією сферою. Для того щоб навести в цій сфері порядок, Кабінетом Міністрів 25 липня 2002 р. видав розпорядження № 416-р «Про схвалення Концепції Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування». Щоправда, мета, яка переслідувалася цим розпорядженням, так й не досягнута. Хоча б через те, що Програма, про яку йшлося в Концепції, досі не прийнята.

ДОВІДКА:
Законодавча база місцевого самоврядування України

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.
Закон «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 14 січня 1998 р.

Закон «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» від 3 травня 1998 р.

Закон «Про столицю України – місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р.

Закон «Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області» від 5 квітня 2001 р.

Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р.

Закон «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р.

Закон «Про місцеві референдуми» від 11 липня 2001 р.

Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 р.

Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р.

Закон «Про генеральну схему планування території України» від 7 лютого 2002 р.

Указ Президента «Про першочергові заходи щодо проведення в Україні адміністративної реформи» від 22 липня 1998 р.

Указ Президента «Про заходи щодо соціально-економічного розвитку Автономної Республіки Крим і міста Севастополя» від 13 березня 2000 р.

Указ Президента «Про Комісію з питань адміністративно-територіального устрою» від 8 серпня 2000 р.

Указ Президента «Про Національну Раду з узгодження діяльності загальнодержавних, регіональних органів і місцевого самоврядування» від 13 грудня 2000 р.

Указ Президента «Про створення місцевої міліції» від 22 січня 2001 р.

Указ Президента «Про Концепцію державної регіональної політики» від 25 травня 2001 р.

Указ Президента «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні» від 30 серпня 2001 р.

Вказана безсистемність є закономірною. Від початку свого становлення вітчизняне самоврядування здійснювалося без чіткої стратегії розвитку. На жаль, такої стратегії не існує й зараз. Також у державі досі не визначено національної моделі місцевого самоврядування. Звичайно, Україна природно тяжіє до романо-германської (континентальної) моделі. Однак ця модель має свої різновиди. Наприклад, самоврядування Франції, Німеччини або Італії. Певний час вважалося, що єдиною стратегією розвитку вітчизняного самоврядування має бути Конституція України. Зволікання з визначенням стратегії призвело до того, що розвиток місцевого самоврядування випередив розвиток законодавства. На даний момент в Україні актуально не тільки прийняття нової редакції профільного Закону «Про місцеве самоврядування», але й внесення змін до Конституції України.

Наприклад, згідно із ч. 3 ст. 140 Конституції єдиним суб’єктом місцевого самоврядування є територіальна громада. Проте ні в Конституції, ні в інших нормативних актах статусу територіальної громади не визначено. Згідно із ч. 1 ст. 140 Конституції під територіальною громадою розуміються «жителі села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста». Конституцією територіальній громаді надані права володіння певними матеріально-технічними засобами, але на практиці механізму використання громадою власного майна не існує: громада не має статусу юридичної особи. Крім того, українське законодавство не передбачає державної реєстрації територіальних громад. Як наслідок, в Україні є статистичні дані щодо кількості місцевих рад, інших самоврядних органів, проте статистики територіальних громад як основного та первинного суб’єкта місцевого самоврядування в Україні немає.

Незрозумілою також є сфера впливу громад. За Конституцією ця сфера обмежується адміністративними межами населених пунктів. Проте, по-перше, у жодному нормативному акті України не визначено поняття «населений пункт» та «адміністративно-територіальна одиниця». По-друге, якщо виходити з сучасного становища, площа всіх населених пунктів становить біля 30-40 % території Україні. Таким чином, більшість української території знаходиться поза межами влад територіальних громад, тобто на більшості території місцеве самоврядування не має впливу.

Крім зазначеної фундаментальної проблеми, не менш значущою проблемою подальшого розвитку місцевого самоврядування України є пошук оптимального розподілу повноважень місцевого самоврядування та місцевих органів влади. На нашу думку, це штучна проблема. Місцеве самоврядування в Україні за законодавством має повноваження, які достатні для ефективного здійснення своїх функцій. Інша справа, що більша частина цих повноважень штучно делеговані самоврядуванню від місцевих держадміністрацій. Тобто держава Законом «Про місцеві державні адміністрації» привласнила собі більшість за своєю природою самоврядних повноважень, а потім цим само Законом делегувала їх місцевим радам. Інститут делегованих повноважень дозволяє владі тримати місцеве самоврядування під постійним контролем, адже від цього залежить, насамперед, розподіл місцевої матеріально-технічної бази. За Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеві адміністрації делегують органам місцевого самоврядування частину своїх повноважень. Проте в жодному законі України не встановлений чіткий обов’язок адміністрацій під делеговані повноваження надати самоврядуванню адекватні матеріально-технічні ресурси.

Проблема розподілу повноважень між владою та самоврядуванням може бути вирішена шляхом відміни інституту делегованих повноважень. Як компроміс – можна суттєво звузити обсяг делегованих повноважень. Можливий також радикальний сценарій – скасування інституту місцевих держадміністрацій. До речі, це сприяло б децентралізації влади, що проголошено ще у Декларації про державний суверенітет України 1990 р. У разі ж залишення місцевих адміністрацій у механізмі державного устрою України, навіть при суттєвому звуженні їх статусу, можна буде говорити лише про відносну децентралізацію влади. В Україні більшість експертів схиляються до цієї моделі, віддаючи перевагу французькій системі організації публічної влади на місцях, яка передбачає, поряд з органами самоврядування, існування місцевих органів влади (префектур), які мають винятково контрольно-наглядові повноваження.

РЕСУРСНА ПРОБЛЕМА

Подальший розвиток вітчизняного місцевого самоврядування також залежить від вирішення проблеми ресурсного забезпечення. Наразі ця проблема суттєво звужує реальну владу самоврядування. До того ж здебільшого невирішеність проблеми матеріально-технічного забезпечення самоврядування є основним аргументом песимістів у спорах. Та й в реальності, на жаль, місцеве самоврядування в Україні ще не забезпечене відповідними фінансовими ресурсами для виконання власних повноважень, постійно виникають проблеми з фінансуванням виконання делегованих державою повноважень.

Згідно із ч. 1 ст. 142 Конституції «матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад». Натомість на практиці у механізмі реалізації цього положення існує чимало проблем.

По-перше, в Україні досі не визначений статус об’єктів комунальної власності. Внаслідок цієї невизначеності, а також через проведену приватизаційну політику переважна більшість прибуткових підприємств України була виведена з власності територіальних громад та передана приватним власникам. Наступним кроком, як правило, була реструктуризація приватизованих підприємств, унаслідок якої вся соціальна сфера цих підприємств передавалася у комунальну власність. Цей процес проходив поза волею муніципальної влади, ресурси місцевому самоврядуванню під додаткові соціальні зобов’язання державою не передавалися. Відтак, залежність місцевого самоврядування ще більше посилилася.

По-друге, місцева податкова база в Україні недосконала. Хоча Закон «Про систему оподаткування України» передбачає понад 20-ти місцевих податків та зборів, на практиці середньостатистичний муніципалітет використовує не більше п’яти податків. Крім того, жодного загальнодержавного податку не перераховується у повному обсязі до місцевих бюджетів. За світовою практикою, такими податками мали б бути, наприклад, прибутковий податок із громадян, земельний податок, а також податок на нерухомість. Отже, система місцевого оподаткування потребує змін. Проте це проблема не стільки комунальників, а загальнодержавного масштабу. Вирішенню її сприяло б прийняття проекту Податкового кодексу України. Хоча й за умов існування цього Кодексу спеціальний Закон «Про місцеві податки та збори» також був би необхідний.

Не все гаразд також із третім вагомим чинником фінансової автономії самоврядування – місцевою бюджетною політикою. Чинний Бюджетний кодекс, у порівнянні з минулими роками, цю проблему трохи вирішив, натомість лишаються певні неузгодженості у сфері міжбюджетних відносин. Проте головне, що чинний Бюджетний кодекс не встановлює навіть паритету у розподілі ресурсів між державним та місцевими бюджетами. Хоча, на думку багатьох експертів, оптимальним співвідношенням було б 60/40 на користь бюджетів місцевого самоврядування. Максимум, на який здатен нинішній БК – це абсолютно зворотне становище.

Вагомим чинником вирішення проблеми ресурсного забезпечення місцевого самоврядування в Україні мало б стати забезпечення реалізації принципу субсідарності, встановленого у Європейській Хартії.

***

Згідно із Європейською Хартією місцевого самоврядування місцеве самоврядування ґрунтується на трьох засадах: організаційній, правовій та фінансовій автономіях. Якими б не були доводи песимістів, але реалії такі, що в Україні згадані автономії у місцеве самоврядування впроваджуються. Звичайно, не без проблем, але за всіма проблемами поступово вимальовується фундамент того самоврядування, який передбачено у Європейській Хартії місцевого самоврядування. До речі, країни Центрально-Східної Європи, які недавно стали членами Євросоюзу, також ще не завершили муніципальні та регіональні реформи. Хоча вони починали раніше від нас та з інших стартових умов. Щодо подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні потрібно визначитися з відповідною стратегією. Побудова європейської моделі самоврядування в нашій державі має бути наповнена конкретним змістом. Ураховуючи низку чинників (соціально-економічних, історичних, культурних, суспільно-політичних та правових), українським реаліям найбільш відповідає французька модель організації публічної влади на місцях.

Наступним кроком після обрання стратегії розвитку місцевого самоврядування в Україні мало б стати затвердження програми законодавчого забезпечення самоврядування.

Україна потребує першочергового вирішення таких проблем:
удосконалення адміністративно-територіального устрою;
відродження системи регіонального самоврядування;
детальне розмежування повноважень між органами самоврядування, а також місцевими органами влади;
забезпечення фінансової автономії територіальних громад, реформування місцевих фінансів та системи міжбюджетних відносин;
удосконалення судового захисту місцевого самоврядування;
забезпечення достатнього інформаційного супроводження органів місцевого самоврядування;
підготовка кваліфікованих кадрів для служби в органах місцевого самоврядування.
Слід також додати, що до розбудови місцевого самоврядування в Україні постійно залучалися науковці, а також «третій сектор» самоврядування (асоціації, спілки тощо). Крім того, вітчизняне самоврядування повинно розбудовуватися відповідно до європейських стандартів.