| |  | |
| 01.02.2005 Цікава стаття: "Чтоб не пил и не курил", или Как найти хорошего госслужащего? |
|
Когда в начале 90-х фирма «Тойота» открывала
первый в России сервисный центр, остро встал
вопрос кадров. В результате обязательным
условием для кандидатов стало отсутствие
опыта работы в «советском» автосервисе.
Предисловие
Как известно, «каждый народ заслуживает то правительство, которое имеет». К сожалению, надо признать, что в 1999 году украинский народ заслуживал правление Кучмы. В акциях протеста 2000-2001 гг. участвовали от силы десятки тысяч человек. Но в период «Оранжевой революции» на улицы вышло в десятки и сотни раз больше людей. Украинский народ безусловно изменился, об этом свидетельствуют не только события на Майдане. В связи с этим я уверен, что нынешняя смена власти в стране - процесс объективно неизбежный, и причиной его стала не клановая борьба.
В то же время не случайно бытует устойчивое мнение о том, что «революцию готовят романтики, делают фанатики, а пользуются ее результатами - проходимцы». В настоящее время вопрос власти, на мой взгляд, стоит следующим образом: либо она перейдет в руки новых элит и кланов, которые начнут строить некую более или менее либеральную разновидность авторитарной системы, либо она станет действительно принадлежать народу как единственному носителю власти в демократическом государстве.
Последние исторические примеры - постреволюционная история сербского общества в целом и организации «Отпор» в частности, говорят о том, что идеи ненасильственного сопростивления весьма эффективны на этапе свержения авторитаризма, а вот для построения нормального демократического общества на руинах деспотии требуются другие методы. Поэтому, вспоминая слова Бисмарка о том, что умный человек должен учиться на чужих ошибках, давайте для начала рассмотрим исторические примеры того, каким образом происходили быстрые и бесповоротные демократические изменения в поставторитарных странах, попробуем выяснить закономерности, сформулировать обязательные условия в виде целей и задач на ближайший период.
I. Краткий экскурс в историю демократических преобразований ХХ века
Двадцатый век является не только эпохой расцвета авторитарных и тоталитарных систем; в его истории есть немало примеров перехода от авторитарной к демократической системе правления (удачных и неудачных). В качестве хрестоматийных можно вспомнить денацификацию Западной Германии и демилитаризацию Японии в конце сороковых - начале пятидесятых годов; распад Варшавского договора и переход большинства стран Восточной Европы на демократический путь развития; развал Советского Союза и демократические преобразования в бывших республиках СССР. Несмотря на то, что все эти процессы происходили в разных условиях, можно отследить два условия, выполнение которых, видимо, является обязательным условием.
Первым условием я бы назвал как минимум моральное, а в идеале - юридическое осуждение обществом авторитаризма.
Ярчайшим примером подобного осуждения является Нюрнбергский процесс, который не только осудил конкретных организаторов и исполнителей преступлений нацизма, но и фактически поставил вне закона нацистскую идеологию как таковую.
В Польше и Чехии не произошло процессов, подобных Нюрнбергскому, но осязаемым символом победы демократии и морального осуждения прошлого стало законное избрание в Президенты людей, которые откровенно боролись против режима и по сути стали символами этой борьбы. При этом очень важно, что во главе этих государств стали не профессиональные политики и не «крепкие хозяйственники», а моральные лидеры нации.
Однако история свидетельствует, что одним моральным осуждением и сменой первого лица не обойтись. Например, во главе Грузии и Азербайджана также встали борцы против режима, однако впоследствии произошел ренессанс авторитарных вождей, перекрасившихся в национальные цвета, а вместе с ним - ренессанс авторитаризма. Причина такой печальной ситуации, на мой взгляд, в том, что новые руководители опирались на старые способы управления и доставшийся по наследству чиновничий аппарат. К странам «авторитарного ренессанса» я бы отнес также Беларусь и Россию.
Поэтому вторым обязательным условием демократизации авторитарного общества я считаю кардинальную реконструкцию аппарата государственного управления, как на кадровом уровне, так и в части принципов его работы.
Необходимо заметить, что выполнение этих двух условий должно быть связанным и взаимодополняющими. В Польше и Чехии ключевым элементом преобразований стало законодательство о люстрации, которые, опираясь на моральное право недопущения рецидивов авторитаризма, перекрыло дорогу в госорганы для «бывших». Ни в одной стране СНГ этого не произошло, первыми лицами государства и «новой элитой» (за редчайшими исключениями) стали бывшие верные слуги авторитарного режима. В итоге в лучшем случае мы получаем ситуацию Болгарии, Румынии и Украины, а в худшем - наблюдаем стремительный дрейф от авторитаризма к средневековой деспотии в Туркменистане и Азербайджане.
II. Действия в переходный период.
Итак, экскурс в новейшую историю свидетельствует, что процесс «декучмизации», включающий в себя моральное осуждение прошлого («покаяние») и полную смену кадров, управляющих государством, и методов их работы («перерождение»), является необходимым условием дальнейшего движения Украины в сторону демократии. Господин Захаров в своей статье очень тщательно и подробно проработал программу действий в этом направлении. В частности, он предлагает провести целый ряд публичных мероприятий с целью максимального информирования общества о преступлениях кучмизма. Кроме того, он предлагает целый ряд изменений в законодательстве, которые сделали бы невозможным рецидивы данных явлений в будущем. Это все правильные и, в большинстве своем, необходимые вещи.
Однако, прекрасно понимая позицию Е.Захарова как правозащитника, вынужден констатировать, что предложенная им программа не является полной. Идея демонтажа авторитарной системы управления государством красной нитью проходит в статье, но основной упор делается на реорганизацию силовых ведомств, в первую очередь СБУ, а также прокуратуры и милиции. Однако нельзя забывать две вещи. Во-первых, весь аппарат украинского государства коррумпирован сверху донизу. Во-вторых, если больна вся система, то «лечить» отдельные ее части бессмысленно - надо изменять всю систему в целом. А система эта старательно строилась на принципах взяточничества и «неформальных» (читай - незаконных) отношений. Ограничиться исключительно «перетряской правоохранителей» и отказаться от пересмотра принципов формирования всей государственной машины было бы огромной ошибкой.
Предложенная Евгением Захаровым программа включает принятие нескольких законов, рассекречивание нескольких сотен (тысяч) документов, увольнение и повторный прием на работу ста тысяч работников СБУ и других силовых ведомств. Безусловно, это важные и полезные начинания, необходимость которых назрела уже давно. Однако трудно представить, что в результате принятия предложенных законов ГАИшники перестанут брать взятки, приватизация «вкусных» объектов коммунальной собственности станет прозрачной, а врачи перестанут вынужденно вымогать поборы у пациентов.
Кроме того, ни в коем случае нельзя забывать, что у победившей оппозиции не так много времени. Менее чем через 9 месяцев вступит в силу новая редакция Конституции, в результате которой центр власти сместится в Раду, которая давно показывает «чудеса гибкости». ВР останется таковым центром вплоть до очередных выборов 2006 года, итоги которых со стопроцентной вероятностью предсказать невозможно. Таким образом, главной задачей новой украинской власти должно стать обеспечение необратимости происходящих процессов демократизации (в исходном значении - «власть народа»). Если этого не произойдет - мы получим прежнюю власть в новых лицах, то есть «проект Кучма-2».
Не отрицая важности законодательной работы, я глубоко убежден, что простым изменением нормативной базы, регулирующей работу госслужащих, принципиального изменения (а тем более - разрушения одной и создания другой) системы добиться невозможно. Необходимы кардинальные кадровые изменения на всех уровнях. И они, учитывая заявления В.Ющенко о том, что в борьбе с коррупцией будет использоваться грузинский опыт, будут происходить. Евгений Захаров в своей статье излагает свое видение механизма люстрации (в первую очередь - в отношении штатных и внештатных сотрудников спецслужб) как методику отбора кандидатов на государственные должности.
Однако очевидно, что девятимесячный срок объективно мал для качественного подбора кадров, особенно с учетом количества служащих на всех уровнях госуправления. Кроме того, нельзя забывать, что в переходный период государственный аппарат должен выполнять свои функции как минимум не хуже, чем при «прежней власти». Таким образом, подбор кадров государственных служащих становится нетривиальной задачей. Например, даже при двухмесячном испытательном сроке каждая ошибка при первоначальном отборе кадров может стать необратимой. Кроме того, огромный объем текущей и кадровой работы может привести к отсутствию надлежащего контроля за действиями служащих, что может привести к замене одного неэффективного госаппарата на другой, не менее неэффективный.
Что нужно сделать для того, чтобы новая украинская власть стала не только новой, но и демократичной?
Во-первых, необходима давно назревшая реформа местного самоуправления и местных органов исполнительной власти. Как признался на пресс-конференции в Одессе А.А.Мороз, фракция соцпартии инициирует законопроекты, целью которых станет существенное ограничение функций областных государственных администраций и превращение губернатора из «бога и царя местного значения» в преимущественно координатора действий местных силовиков, некий аналог французского префекта. По всей видимости, это возможно путем внесения изменений в Конституцию. Кроме того, в ближайшем будущем ожидается реформа местного самоуправления. Все это должно избавить государство от выполнения несвойственных ему функций и позволит снизить нагрузку на кадровую службу.
Во-вторых, непосредственно селекция кадров. На мой взгляд, здесь наиболее эффективным стало бы комбинирование двух технологий, на которых я остановлюсь подробнее:
1. Использование специальных методик психологического тестирования при первоначальном отборе кандидатов;
2. Массовое внедрение системы общественного контроля за работой государственных служащих на основе существующей законодательной базы.
ІІІ. Подзадача номер один - подбор кадров.
Специфика государственной службы состоит в том, что лица, осуществляющие ее, обладают достаточно широким кругом монопольных полномочий, что создает широкое поле для злоупотреблений. Для ограничения своеволия чиновников еще в древности был изобретен бюрократический механизм, благодаря которому деятельность госслужащего становится в определенной степени прозрачной и контролируемой.
В то же время, неизбежным следствием бюрократии является жесткое ограничение инициативности и мотивированности чиновника к объективному повышению эффективности собственной работы. Вместо реальных дел чиновник работает «для отчета», по которому выносится оценка его деятельности. Кроме того, жесткая система начисления зарплаты лишает чиновника возможности повысить свой материальный уровень законными путями (с одной стороны - существует объективный «потолок» оплаты его труда, с другой стороны - прямой законодательный запрет на совмещение государственной службы с другой деятельностью). Все это, помноженное на низкий абсолютный уровень «потолка» зарплат чиновников всех уровней, делает коррупцию неизбежной. В такой ситуации у чиновника со временем исчезают мотивы для добросовестного исполнения своих обязанностей; он начинает решать две задачи: коррупционное обогащение и сохранение занимаемой должности (зачастую также коррупционными методами).
Психологическая наука утверждает, что данную ситуацию невозможно изменить ни простым повышением зарплат, ни жесткими санкциями за коррупционные деяния. Дело в том, что, говоря околонаучным языком, подобная ситуация стимулирует «застревание» движущих психологических мотивов чиновника на 1-2 ступени иерархии потребностей (в классификации Маслоу). Другими словами, чиновник озабочен обеспечением своих низкоуровневых потребностей (физиологических, потребностей в безопасности). В случае, если чиновником движут высокоуровневые потребности (например, потребность в самовыражении или самореализации), он моментально превращается в «белую ворону», и незамедлительно следуют санкции, следствием которых становится «возврат» на низкие уровни мотивационной пирамиды.
Приведу конкретные примеры. У меня есть знакомый, старший офицер милиции. Он достаточно обеспеченный человек, у него «все, как у людей» - хорошо одетая жена, дети в престижной школе, дорогой автомобиль, огромный дом и т.п. Небольшая, но стабильная зарплата плюс более-менее стабильный «приработок» позволяет ему не беспокоиться о «хлебе насущном». Он не боится за собственную безопасность: его охраняет не только Закон, но и табельное оружие. Другими словами, у него «закрыты» все низкоуровневые потребности, вплоть до потребности в самооценке и социальной востребованности.
А еще этот милиционер занимается благотворительностью и сейчас тратит на это сто долларов в месяц. Эта сумма сопоставима с его месячной официальной зарплатой. Эти деньги непринципиальны для него, его беспокоит другое: чтобы, не дай Бог, никто из коллег об этом не узнал. Ибо машина, дом, золотые украшения и другие зримые доказательства обеспеченности не являются «преступными», а вот трата ста долларов на благотворительные цели не встретит понимания у начальства. И у него вполне могут строго спросить: «Что, слишком много зарабатываешь? Что, тебе слишком хорошо живется..?», заставить заботиться о сохранении должности, «вернув» таким образом на низкий мотивационный уровень.
С точки зрения психологии, регулярная благотворительная деятельность - это проявление высокоуровневой потребности, потребности в самовыражении. Люди, движимые высокоуровневыми мотивами, являются наиболее ценными, эффективными и инициативными работниками. HR-менеджеры коммерческих фирм знают, что high-motivated персонал является «золотым запасом» и наибольшей ценностью компании. Однако, в отличие от коммерческих фирм, руководители государственных учреждений удерживают развитие мотивации своих подчиненных. Это позволяет наиболее оптимальным способом решать поставленные перед госслужбой задачи: неукоснительное выполнение указаний начальства или требований нормативных документов, причем единственно правильным способом.
Такая ситуация приводит к конфликту: навыки и умения чиновника растут, однако этот рост не сопровождается адекватным развитием его психологической мотивации. В результате формируется «разрыв», который позволяет чиновнику использовать собственное рабочее время и другие ресурсы госучреждения в личных целях. Именно здесь и кроется корень коррупции и злоупотреблений в госаппарате. И существование данного разрыва не зависит от величины заработной платы чиновника и предусмотренном в Уголовном кодексе наказании за взятки.
Критики теории Маслоу установили, что если человек в силу каких-либо причин долгое время был вынужден находиться на определенном уровне мотивационной пирамиды, он теряет способность к росту и навсегда остается на данном уровне, что соответствующим образом отражается на его поведении.
Классический пример. Старшее поколение, долгое время жившее в СССР и привыкшее к тотальному дефициту, выработало привычку делать «запасы на зиму», для чего, как правило, консервировались фрукты и овощи, приобреталось несколько центнеров картофеля и т.п. На сегодняшний день такое поведение лишено смысла. Например, цена картофеля в зимний период практически не отличается от осенних, а качество хранения на специализированных базах гораздо выше, чем в подвалах и на балконах. И даже признавая такое положение вещей, люди «по привычке» продолжают делать зимние запасы и зачастую гноить их.
Давайте в свете этого рассмотрим биографию двух небезызвестных госчиновников: премьер-министра Лазаренко и вице-премьер-министра Тимошенко.
Павел Иванович Лазаренко сделал классическую карьеру чиновника советских времен, вовремя сменившего теплое советское кресло на не менее теплое «незалежное». Долгие годы особенности его характера формировались в чиновничьей среде; очевидно, что основные движущие мотивы его поведения законсервировались на низких уровнях (по классификации Маслоу). В то же время нельзя не признать, что Лазаренко - весьма опытный и профессиональный аппаратчик, способный уделять время как формальному исполнению премьерских обязанностей, так и заботе об удовлетворении своих низкоуровневых потребностей (в пище, безопасности и прочих материальных благах). Поэтому сообщения о доказанных фактах злоупотреблений с его стороны не вызывают у меня удивления.
Юлия Владимировна Тимошенко пришла в госслужбу из бизнеса. Будучи бизнесменом, он добилась больших успехов (напомню, основным мерилом эффективности бизнеса является прибыль). Она была весьма обеспечена материально; более того, она была одним из богатейших людей страны. Судя по ее деятельности к качестве руководителя компании, она была «highly-motivated» и умела ставить и решать сложные задачи. Таким образом, очевидно, что к 2000 году ее базовые потребности (безопасность и надежность, востребованность социумом, чувство собственного достоинства) были «закрыты», а движущими мотивами в иерархии потребностей были высокоуровневые: потребность в самовыражении и самореализации. Это позволило в полной мере использовать ее незаурядные профессиональные навыки. Безусловно, из нее безуслвоно получился бы «нормальный» вице-премьер, который «делает свою работу» и не вмешивается туда, куда вмешиваться необязательно. Однако человек, движимый высокоуровневыми мотивами, подкрепленными соответствующими профессиональными навыками, не боится «искать неприятности на свою голову», если такие поиски принесут объективную пользу делу. Именно поэтому мне совершенно понятна работа Ю.В.Тимошенко на посту вице-премьера, особенно в свете того, что мне неизвестна ни одна претензия по поводу ее работы в тот период, будь то юридическая или этическая.
Еще один пример удачного бизнесмена, пришедшего в бизнес - Валерий Хорошковский. Безотносительно его взглядов и окружения. В отличие от Тимошенко, ему не повезло с премьером. Однако, учитывая его прошлое и предполагая, какими мотивами он руководствовался, его отставка ввиду несогласия с курсом КМ на сворачивание евроинтеграционных процессов выглядит вполне искренней и правдоподобной. К слову сказать, запущеный его командой в рамках предвыборной кампании проект "Всеукраинского кадрового конкурса" - это, объективно, очень конструктивное и нужное дело. Но не в рамках избирательной кампании, разумеется.
И последний пример. В первые годы независимости в кабинетах министров стран Балтии можно было встретить американских граждан пенсионного возраста, которые переехали из США для работы на благо Родины. Наиболее яркой личностью из этой когорты является В.Адамкус - весьма известный в США активист экологического движения, благодаря активным действиям которого Великие Озера, несмотря на активное промышленное использование их акватории, сегодня достаточно чисты. В.Адамкус смог противостоять мощнейшему промышленному лобби и выиграть. Безусловно, мотивация такого человека находится на весьма высоком уровне; мое предположение о высоком профессионализме В.Адамкуса подтверждается мнением граждан Литвы, во второй раз избравших его президентом после импичмента предшественника Р.Паксаса (кстати, бывшего комсомольского работника).
Итак, что предлагается?
1. Для минимизации ошибок в решении кадровых вопросов на всех уровнях, помимо традиционных методик кадровой работы (образование, спецпроверки, анкеты и т.п.) использовать простейшие методики психологического тестирования с тем, чтобы по возможности принимать на госслужбу высокомотивированных работников. Это позволит в кратчайшие сроки (после получения базового курса технических знаний и умений) рассчитывать на эффективную отдачу.
2. Учитывая, что способы эффективного стимулирования работы высокомотивированных сотрудников существенно отличаются от приемов работы с подчиненными низкого уровня мотивации, необходимо разработать и внедрять специальную систему как начисления зарплаты, так и неденежных бонусов и поощрений, таких как система медицинского страхования госслужащих и членов их семей, возможность повышения квалификации и освоения смежных специальностей, инициирование и претворение в жизнь специальных проектов под личную ответственность конкретных сотрудников и т.п.
ІV. Подзадача номер два - контроль за чиновниками.
В структуре государственной машины имеется изначально заложенные механизмы для контроля за государственными служащими. Это и специальные законы («О борьбе с коррупцией»), и специальные государственные надзорные органы (КРУ, прокуратура), и ведомственные контролирующие инстанции (разнообразные «службы внутренней безопасности»). Как показывает печальный украинский опыт, наличие таких механизмов не есть панацеей от коррупции, а дальнейшее увеличение их штата и расширение полномочий превращают «антикоррупционные» органы в прекрасные инструменты для злоупотреблений.
Новой власти предстоит сложнейшая задача: провести одновременно практически 100% обновление кадров этих органов, решение проблем, оставшихся «в наследство» от эпохи кучмизма (например, расследование массовых злоупотреблений на выборах), при этом обеспечивая качественное выполнение основных обязанностей, входящих в компетенцию данных органов.
В то же время, сегодняшнее законодательство предусматривает широкие возможности обеспечения гражданского контроля за деятельностью государства. Безусловно, по давней традиции несовершенство (а в данном случае - совершенство) законов компенсируется необязательностью их исполнения. Но как бы там ни было, в Украине существуют законы «Об обращениях граждан», «Об информации», соответствующие статьи законов «О милиции», «О службе безопасности Украины», «О прокуратуре».
Анализ законодательной базы показывает, что граждане в своих возможностях контроля за действиями власти практически уравнены с общественными организациями. Несколько бОльшими возможностями обладают адвокаты, но исключительно в процессуальной сфере. Запросы, жалобы, обращения граждан могут стать сильнейшим механизмом контроля в случае выполнения нескольких условий:
- обеспечения неукоснительного выполнения государственными органами требований закона, регулирующих взаимодействие с гражданами;
- массовое повышение юридической грамотности населения в вопросах уяснения и реализации своих законных прав (что является естественной функцией массовых общественных организаций).
Кроме того, достаточно широкими правами наделены средства массовой информации. Соответствующая законодательная база превращает СМИ в действительно «Четвертую власть», обладающую определенными отличительными особенностями и функциями в обществе. События выборов Президента Украины наглядно показали всю силу этой власти, а также возможные последствия ее монополизации. По сути, четвертую власть, также, как и остальные ветви власти, необходимо фактически формировать заново, руководствуясь такими же изложенными выше принципами.
Комбинированный контроль за новой властью с использованием механизмов общественного контроля, инструментов, характерных для СМИ и внутренних контрольных инстанций госорганов обещает быть достаточно эффективным.
Сергей Дибров
10.01.2004
|
|
|
| |
| | |
| | |
Головний Заголовок
Запровадження сучасної державної регіональної політики в Україні