Шановні колеги!

Додається стаття у газеті "Урядовий кур'єр", де автор (Ірина Нагребецька, редактор відділу державного управління газути "УК") ділиться враженнями щодо польського досвіду адмін-терреформи з яким вона мала нагоду ознайомитись у рамках україно-польського проекту Асоціації агенцій регіонального розвитку України (Київ) та Східноєвропейського демократичного центру (Варшава).

З повагою,
Виконавча дирекція ААРРУ

Ірина НАГРЕБЕЦЬКА, "Урядовий кур'єр"
"Урядовий кур'єр" 2005.11.24

Кажуть, що малі народи легко засвоюють іноземну, натомість багаточисленним
опанувати чужоземну чомусь значно важче. У випадку з польським саможондом,
а українською це не що інше, як місцеве самоврядування, лінгофонічні
спостереження мають трохи інший відтінок. Адже і за кількістю населення, і
за територією наші держави дуже подібні. Чому ж тоді, майже водночас
одержавши шанс запровадити демократичну модель держуправління на початку
90-х, поляки не лише засвоїли реформаторську лексику, а й втілили в життя
свої плани, а ми й досі блукаємо манівцями між централізмом і
децентралізмом, з усіх сил тримаємося за недолугий адмінтерподіл, клянемося
в любові до місцевих громад з високих трибун, а другою рукою обмежуємо їхні
права та можливості? Ця відмінність, на жаль, стає дедалі разючішою і
спонукає до невеселих роздумів: невже мова успіху, якою нині говорить
польський саможонд, так важко перекладається українською? Пошукаємо
відповіді разом.

Розбуджений потенціал

Асоціація агенцій регіонального розвитку України, яка спільно зі
Східноєвропейським демократичним центром здійснює проект "Сприяння
проведенню адміністративно-територіальної реформи в Україні та її адаптації
до європейських стандартів управління територіями через призму польського
досвіду", поставила за мету не лише ознайомити найширший загал причетних до
теми управлінців - представників різних областей країни з теорією питання,
а й якомога докладніше показати практичні надбання польських реформаторів
від найменшого до найвищого щабля управління.

Зокрема програма, за якою навчалась наша група, грунтувалася на досвіді
самоврядування Поморського воєводства. І побачене, як на мене, нагадує
красень-вітрильник, який упевнено прямує визначеним курсом. Тут, на березі
Балтики, схоже, ні в кого навіть подумки не виникне бажання повернутися в
оточений залізною завісою "соціалістичний рай" і піддати сумніву
доцільність та своєчасність реформ.

Молодий енергійний Мечислав Струк, перш ніж очолити маршалковський уряд
Поморського воєводства, був одним з найуспішніших бургомістрів, тож йому не
довелося вже в керівному кріслі вивчати ази управління.

Співрозмовник вільно володіє цифрами і фактами, вміє вирізнити
найголовніше. Навіть без перекладу розуміємо, що головне завдання цієї
структури управління - розробка стратегії розвитку. Так, воєводська влада
не є вищою над гмінами і повітами, але вона, приміром, у межах чинного
закону наглядає, чи дотримуються базові самоврядні одиниці цієї законності
у своїй роботі.

Польські законодавці зробили те, чого ми досі не спромоглися: законодавчо
розділили право і обов'язки кожного рівня самоврядування, і зайвої копійки
тут ніхто не виділить своєму кумові чи братові: "жарти" з фінансами суворо
караються, аж до позбавлення на кілька років права працювати в
управлінських структурах.

На першому етапі реформ бургомістра обирали радні, тобто депутати, кажуть
поляки. Та нині на таку посаду односельця обирає все населення, хоча, на
думку пана Струка, це не зменшило проблем, але додало повноважень, а отже,
відповідальності.

Не заради кількості

Уже зрозуміло, що відчутною помилкою вітчизняних реформаторів у самому
зародку майбутньої української реформи адмінтерустрою був головний наголос
саме на необхідність укрупнення малонаселених українських сіл до п'яти
тисяч жителів. Невміння довести потребу цього логічним обгрунтуванням
погано прислужилося справі, залякало старих і малих, додало зайвих
аргументів противникам будь-яких змін.

А наші сусіди діяли просто і зрозуміло. На початку 90-х, розповідають вони,
кожна гміна усвідомила, (зрозуміло, не без допомоги "батьків" польської
адмінреформи), що зміни необхідні з таких визначальних причин: воду не
можна пити, оскільки відсутні водогони і немає контролю за її якістю; про
каналізацію раніше ніхто і не думав, а вона є обов'язковим атрибутом
безпечного життя; територію слід було впорядкувати, позбавити від сміття;
дороги потребували негайного ремонту тощо.

Тоді ще Польщі не давали великих коштів з-за кордону, але можна було
одержати гроші з різних державних фондів. Кожен вирішував для себе, з чого
розпочати і безвідкладно приступав до змін. Так, за роки реформ в країні
було збудовано близько двох тисяч очисних споруд.

У 90-х вся земля під комунальними об'єктами була приватною і влада
спромоглася викупити її у власників. Ті органи місцевого самоврядування,
які приватизували комунальну власність, вклали зароблене, не в оздоблення
фешенебельних офісів, а зокрема, в реконструкцію системи водопостачання.

Чіткий розрахунок і суворий контроль позбавив поляків страху, що
приватизація комунальної сфери щонайменше загрожує нацбезпеці.

Приміром, міська влада Гданська свою систему водопостачання віддала в
концесію французькій приватній фірмі, але після цього подання води не стало
предметом торгу і її тут подають цілодобово, а не в певні години, як у
Львові.

Ще одна важлива функція воєводства в Польщі: відстоювання на рівні області
прав своєї громади. Врахуйте: йдеться не про "вициганювання" зайвих грошей
- бюджет ділиться між центром і територіями згідно із законом. Але нікому
тут не спаде на думку вимагати недоцільне і необгрунтоване, шкідливе для
навколишнього середовища своєї території, чи, наприклад, "канючити"
державну допомогу на святкування котроїсь з річниць міста чи села, як це
нерідко практикується в нас.

Хоча повного порозуміння між центральним і маршалковим урядами, звісна річ,
немає. Як, напевне, немає й ідеальної любові...

Як не проїсти європейські кошти

У Поморському воєводстві запозиченнями з ЄС займається департамент програм
реагіоналізації. Співробітники цього самоврядного підрозділу, який ще
називають "департаментом ідей", щиро кажуть, що набили не одну гулю, доки
навчилися складати і виконувати проекти, які підтримує Європейська Унія
(союз по-польському). Але очевидно, що науку вони засвоїли "на відмінно":
Помор'я останніми роками одержало від ЄС 160 млн євро - найбільше в країні.

Щоправда, прагматичний підхід до розподілу коштів не завжди адекватний
необхідності урівняння в розвиткові всіх територій воєводства: в
центральному Гданську безробіття становить два-п'ять відсотків, а в
західних гмінах подекуди сягає і 40.

Та тільки не в Сераковіце. Ця віддалена від центру гміна, сьогодні бурхливо
розвивається. Тут переважно живуть польські кашуби, етнічна група, що
зберегла свою ідентичність з-поміж інших європейців Помор'я.

Війта Тадеуша Кобилу називають ветераном місцевого самоврядування - він
очолює 16-тисячну громаду п'ятнадцять років поспіль. Ентузіазму цьому
лідерові не бракує, а найліпшим здобутком реформ він вважає зняття пут з
підприємництва і стрімкий розвиток економіки свого краю. 40 ферм, які
утримують його земляки, виробляють майже третину пташиного м'яса в Помор'ї.

Гміна Сераковіце об'єднує 22 населених пункти. У кожному громада обирає
солтиса - найшановнішу людину, яка на громадських засадах представляє своє
село в органі місцевого самоврядування. Бюджет гміни -35 млн злотих, з яких
20 - власні податки і близько 15 - субвенція з державної скарбниці.

Цей рівень самоврядування обирається за мажоритарним принципом, а в гмінах,
де населення понад 20 тисяч, виборних вже представляють партії. На останніх
виборах війта в Сераковіце почали обирати не радою, як це було 12 років
поспіль, а всенародно.

Бюджетний процес у гміні чітко регламентується законом. До нього не
втручається ні воєводство, ні повіт. Хоча, зауважують місцеві лідери, вищий
рівень влади все-таки намагається "скинути" на нижчий більше делегованих
повноважень. Серйозний повсюдний контроль за фінансовою діяльністю гмін
здійснюють рахункові палати, які є складовими польського мінфіну.

Два погляди на повіт

Ідеологи польської адмінреформи не приховують реалій: найуспішніші зміни у
них сталися на рівні гмін. Щодо повітів, то тема їхнього функціонування
обговорюється донині. Хтось стверджує, що ця ланка управління є зайвою,
мовляв, це кошти і компетенція, забрані в гмін. Так, багатьом не
подобається, що дозвільну систему на будівництво в гмінах забрали, щоб
завантажити роботою повіти.

Водночас закон чітко розмежовує функції кожного рівня, тому тертя між ними
значно менше, аніж, приміром, у нас. Повіт, кажуть чільники гміни,
потрібен, коли йдеться про утримання лікарні, школи вищого рівня, пожежний
нагляд, ветеринарну медицину.

Свою функцію виконує і закон про статус працівників самоврядування. Так,
війт укладає угоду з працівником на певний період (1-2 роки) двічі, а лише
після цього укладається безстроковий договір. На всі керівні посади
обов'язково оголошується конкурс.

Відкриттям для мене був той факт, що з прийняттям першого польського закону
про місцеве самоврядування, 1 вересня 1990 року всіх чиновників органів
влади, які існували раніше, фактично звільнили. Та їм дали шанс змінити
своє відношення до служби в органах місцевого самоврядування, працюючи до
листопада того ж року і лише тоді новообраний війт вирішив - укладати угоди
з цими фахівцями, чи ні.

Ця своєрідна "люстрація по-польському" - класичний приклад принципової
далекоглядної влади, якій повірив народ, сприйнявши адмінреформу не як
вороже людині явище, а переконавшись у щирості намірів і дій.

Війт Тадеуш Кобила, про якого згадувалось вище, виокремив свою формулу
успіху польського реформування на первинному (гмінному) рівні: "Ми мусили
забезпечити наших людей водою, повсюдно здійснити капітальний ремонт шкіл,
спорудити європейські дороги і переконати населення, що чиновники віднині і
завжди служитимуть людям, а не лише дуже узагальненому і віддаленому від
нашої конкретної громади поняттю "держава". І ми це зробили".

"Єдине вікно" в Європу

Міськрада Гдині - не палац з набундюченими охоронцями, а звичайнісінький,
трохи навіть тіснуватий офіс у центрі, який нагадує бджолиний вулик. Двері
тут майже не зачиняються, проте, це не створює тісняви і колотнечі серед
його численних відвідувачів.

Співробітник мерії на першому поверсі за принципом "єдиного вікна" дасть
вичерпну інформацію з будь-якого питання, автомат "запише" вас у чергу до
того чи того чиновника. Відвідувач, виходячи з приміщення міського уряду,
може за бажанням опустити в скриньку чорну або жовту кульку - відповідно до
того, як чиновники повелися з ним, а наступного дня цю інформацію знатиме
широкий загал і вона стане підставою для оцінки праці конкретного
працівника, а можливо навіть коштуватиме йому посади.

Коректним, ненав'язливим і привітним видалось нам обслуговування громадян
місцевою владою. Очевидно, не випадково Рада Європи нагородила Гдинську
міськраду своєю відзнакою за високу якість управлінських послуг.

Ще 80 років тому Гдиня була маленьким рибальським селом. Хтось
далекоглядний заклав тут польський порт, (Гданський у ті часи належав
Німеччині). Нині все змінилося: молодший за віком гдинський бурхливо
розвивається.

Так-от своєму розвиткові громада Гдині знову таки завдячує самоврядуванню.
Розповідають, що його засади заклала Францішка Щегельська, посол, міністр
охорони Польщі, яка свого часу вже за нової влади була першим президентом
Гдині. Шануючи пам'ять свого лідера, міська рада назвала сучасну міську
дорогу її іменем.

Ми ж, на противагу сусідам, своїх чільників не шануємо - чи не тому
міськрада Хмельницького так і не спромоглася досі виконати волю своєї
громади і назвати бодай одну з вулиць обласного центру іменем одного з
кращих за роки незалежності в Україні міського голови Михайла Чекмана, який
трагічно загинув, але стільки доброго зробив своєму місту.

Реальні інвестиції в Гдині повсюдно. Вони в оновлених фасадах будинків, у
нових вуличних ліхтарях, котрі, завдяки своїй унікальній конструкції
економні і з допомогою спеціальних дзеркал яскраво освітлюють не небо, а
вулиці нічного міста, в реконструкції міського музею, швидкісній Польській
дорозі, красивій набережній, спортивному комплексі.

Гдинський порт - допоки державна власність, але свій відсоток тут має і
місто, тому опікується створенням належної інфраструктури, водночас не
забуваючи про туристичну привабливість. Тому прекрасно спланована
рукотворна набережна, яка забігає далеко в море, вже найближчим часом,
кажуть молоді управлінці з мерії, можливо приноситиме місту не менші
доходи, аніж виробнича діяльність порту.

Серед гдинських новацій трохи контрастує старенький залізний міст, що веде
на територію порту. Та батьки міста не поспішають його реставрувати: саме
тут у пам'ятному для поляків 1970-му міліція розстріляла робітників, котрі
йшли на роботу. Розповідають, що звідси почала свою нелегку, але переможну
ходу польська "Солідарність", що започаткувала революційні зміни в країні.
Плоди тієї революції, як можна спостерігати, й нині живлять демократію,
зокрема і місцеву. А нам ще тільки належить її збудувати.